1. Tunnistada riigi õigusabi seaduse § 21 lg 3 laused 1-3 põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.
2. Tunnistada Eesti Advokatuuri juhatuse 16. septembri 2014. a otsusega kinnitatud ning 30. septembri 2014. a, 7. aprilli 2015. a, 15. septembri 2015. a ja 12. jaanuari 2016. a otsustega muudetud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord” (jõustunud 1. oktoobril 2014) põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks.
3. Tunnistada riigi õigusabi seaduse § 21 lg 3 alusel Eesti Advokatuuri juhatuse otsustega kinnitatud, ajavahemikus 1. jaanuar 2010 kuni 30. september 2014 kehtinud riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluseid, maksmise korda ja määrasid ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatust ja korda puudutavad aktid põhiseaduse vastaseks.
4. Lükata resolutsiooni punktide 1-3 jõustumine edasi kuue kuu võrra arvates käesoleva otsuse jõustumisest, v.a:
1) RÕS § 21 lg 3 lausete 1-3 osas ulatuses, milles need volitavad Eesti Advokatuuri kehtestama käesoleva resolutsiooni punkti 4 alapunktides 2–3 nimetatud punktides sisalduvaid sätteid;
2) käesoleva otsuse resolutsiooni punktides 2 ja 3 nimetatud Eesti Advokatuuri juhatuse õigusaktide punktide 51-54 osas;
3) käesoleva otsuse resolutsiooni punktides 2 ja 3 nimetatud Eesti Advokatuuri juhatuse õigusaktide lisa 1 „Esindaja tasumäärad halduskohtumenetluses ja haldusmenetluses” punktide 16-19 ja lisa 2 „Esindaja tasumäärad rahvusvahelise kaitse menetluses ja sellele järgnevas halduskohtumenetluses” punktide 19-22 osas.
5. Tühistada Tartu Ringkonnakohtu 28. novembri 2014. a määrus tsiviilasjas nr 2-12-51758 osas, milles ringkonnakohus jättis rahuldamata vandeadvokaat Veljo Viiloli esitatud riigi õigusabi osutamisega seotud sõidukulude hüvitamise taotluse. Ülejäänud osas on ringkonnakohtu määrus jõustunud.
6. Teha tühistatud osas uus määrus, millega rahuldada vandeadvokaat Veljo Viiloli esitatud riigi õigusabi osutamisega seotud sõidukulude hüvitamise taotlus osaliselt, määrates sõidukulude suuruseks OÜ-le VELJO VIILOLI ADVOKAADIBÜROO vandeadvokaat Veljo Viiloli poolt Aune Pokile tsiviilasjas nr 2-12-51758 osutatud õigusabi eest koos käibemaksuga 36 eurot.
7. Rahuldada määruskaebus osaliselt.
8. Määrus saata Eesti Advokatuurile, OÜ-le VELJO VIILOLI ADVOKAADIBÜROO ja Maksu- ja Tolliametile.
9. Tagastada OÜ-le VELJO VIILOLI ADVOKAADIBÜROO määruskaebuselt tasutud kautsjon.
ASJAOLUD JA MENETLUSE KÄIK
1. Viru Maakohus andis 10. juuni 2013. a määrusega tsiviilasjas nr 2-12-51758, mis puudutas Jõhvi valla (Jõhvi Vallavalitsuse kaudu) hagi Aune Poki (kostja) vastu põhivõlgnevuse 830 euro 85 sendi väljamõistmiseks, kostjale riigi õigusabi kohustuseta see hüvitada. Kostjat esindas vandeadvokaat Veljo Viilol.
2. Apellatsiooniastmes jätkas V. Viilol kostjale riigi õigusabi osutamist riigi õigusabi seaduse (RÕS) § 17 lg-te 1 ja 3 alusel. V. Viilol esitas 24. juulil 2014 ja 14. novembril 2014 Tartu Ringkonnakohtule taotlused riigi õigusabi tasu suuruse ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatuse kindlaksmääramiseks apellatsioonimenetluses.
3. 24. juuli 2014. a taotluse kohaselt osutas V. Viilol 26. maist kuni 10. juunini 2014 apellatsioonimenetluses kostjale riigi õigusabi, sellega kaasnenud tasu ja kuludena palus V. Viilol välja mõista kokku 805 eurot 68 senti (käibemaksuga).
4. V. Viiloli 14. novembril 2014 ringkonnakohtule esitatud taotluse kohaselt osutas ta 28. oktoobrist kuni 11. novembrini 2014 kostjale riigi õigusabi 1,5 tunni ulatuses. V. Viilol taotles ringkonnakohtult 60 euro (käibemaksuta) väljamõistmist tasuna osutatud teenuse eest. V. Viilol taotles ringkonnakohtu istungile ja tagasi jõudmiseks kulutatud aja eest tasu 20 eurot ning sõidukulu 118 euro 20 sendi (lisandub käibemaks) hüvitamist. 14. novembri 2014. a taotluse kohaselt olid V. Viiloli tasu ja kulud kokku 237 eurot 84 senti (käibemaksuga).
5. V. Viilol palus 24. juuli ja 14. novembri 2014. a taotluste alusel välja mõista tasu ja kulud, kokku 869 eurot 60 senti, millele lisandub käibemaks 173 eurot 92 senti (kokku 1043 eurot 52 senti).
6. Tartu Ringkonnakohus kinnitas 24. novembri 2014. a määrusega poolte kohtuistungil sõlmitud kompromissi ja otsustas jätta kostjale osutatud riigi õigusabi kulud riigi kanda.
7. Ringkonnakohus rahuldas 28. novembri 2014. a määrusega V. Viiloli taotlused riigi õigusabi tasu suuruse ja kulude hüvitamise ulatuse kindlaksmääramiseks osaliselt ning määras nende suuruseks 312 eurot, sh käibemaks.
8. 14. novembri 2014. a taotluse alusel pidas ringkonnakohus toimingute tegemise eest hüvitamisele kuuluvaks riigi õigusabi tasu 60 eurot. Ringkonnakohtu 11. novembri 2014. a istungile sõitmise kulu hüvitamise taotluse kohta märkis ringkonnakohus, et Eesti Advokatuuri juhatuse (edaspidi ka advokatuuri juhatus) kinnitatud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord” (edaspidi tasude ja kulude kord), mis hakkas kehtima 1. novembril 2014, sätestab p-s 51, et riigi õigusabi osutamise eest hüvitatakse advokaadile või advokaadibüroo pidajale sõidu- ja majutuskulud, tõlkekulud ja tõendite esitamisega seotud kulud üksnes juhul, kui need on kuludokumentidega tõendatud (v.a juhul, kui kohtul, uurimisasutusel või prokuratuuril on kulude kandmist võimalik kontrollida elektroonilisel teel). Ringkonnakohus ei kahelnud, et V. Viilol osales Tartu Ringkonnakohtu 11. novembri 2014. a kohtuistungil. Samuti ei ole küsimust selles, et OÜ V. Viiloli Advokaadibüroo asukoht on Tallinnas. Sellele vaatamata jättis ringkonnakohus V. Viiloli 14. novembri 2014. a taotluse sõidukulude hüvitamise osas rahuldamata, sest advokaadi sõidukulud ei ole tasude ja kulude korra p-s 51 nimetatud kuludokumentidega tõendatud. Tasude ja kulude korra p 51 kohaselt on kuludokumentide esitamine kohtule kohustuslik ning nende esitamata jätmisel kulusid ei hüvitata.
9. V. Viilol esitas Riigikohtule 12. detsembril 2014 määruskaebuse, milles vaidlustab Tartu Ringkonnakohtu 28. novembri 2014. a määrust sõidukulu välja mõistmata jätmise osas. V. Viilol palub vaidlustatud osas tühistada ringkonnakohtu määruse ja teha uue määruse, millega rahuldada sõidukulu hüvitamise taotlus osaliselt, mõistes välja 134 eurot 64 senti (sh käibemaks). Alternatiivselt palub V. Viilol saata tasu taotlus tühistatud osas uuesti läbivaatamiseks Tartu Ringkonnakohtule.
10. V. Viilol märkis määruskaebuses, et ringkonnakohus oli lugenud tõendatuks V. Viiloli osalemise kohtuistungil Tartus 11. novembril 2014 ja tema advokaadibüroo asukoha Tallinnas, mis oli tinginud vajaduse Tartusse istungile sõita. Kohus möönis, et selle tõttu tuli V. Viilolil kulusid kanda. Seetõttu on alusetu ja vastuoluline jätta sõidukulu väljamõistmise taotlus rahuldamata põhjusel, et sõiduauto kasutamise kohta pole esitatud kuludokumente.
11. Tasude ja kulude korra p 54 järgi hüvitatakse sõidukulu põhjendatuse korral sõidukulu 0,3 eurot iga läbitud kilomeetri kohta. Kohtuotsusest jääb arusaamatuks, milline peab olema kuludokument, mis ringkonnakohtu hinnangul tõendaks sõiduauto kasutamist. Kui ringkonnakohtule on see teada, oleks kohus pidanud tsiviilkohtumenetluse seadustiku (TsMS) § 3401 lg 1 alusel tegema esmalt puuduste kõrvaldamise määruse.
RIIGIKOHTU TSIVIILKOLLEEGIUMI KOGU KOOSSEISU SEISUKOHT
12. Riigikohtu tsiviilkolleegiumi kolmeliikmeline kohtukoosseis otsustas 20. mai 2015. a määrusega, et küsimus RÕS § 21 lg 3 alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude korra kohaldamisest tuleb Riigikohtu üldkogu 26. juunil 2014 asjas nr 3-2-1-153-13 tehtud määruse valguses anda kohtupraktika ühtlustamiseks ja edasiarendamiseks TsMS § 18 lg 2 teise lause alusel lahendada Riigikohtu tsiviilkolleegiumi kogu koosseisule.
13. Riigikohtu tsiviilkolleegiumi kogu koosseis leidis 14. oktoobri 2015. a määruses Riigikohtu üldkogu praktikale tuginedes, et asja lahendamine tuleb TsMS § 19 lg 4 p 3 ja § 690 lg 1 esimese lause ning põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse seaduse (PSJKS) § 3 lg 3 teise lause alusel üle anda Riigikohtu üldkogule. Kolleegiumil tekkis asja läbi vaadates kahtlus, kas RÕS § 21 lg 3 ja selle alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude kord on formaalselt põhiseadusega kooskõlas.
14. Riigikohtu üldkogu märkis 26. juunil 2014 asjas nr 3-2-1-153-13 tehtud määruse p-s 73, et lepingulise esindaja kulude hüvitamisele piirmäära kehtestamine riivab menetlusosalise omandiõigust (põhiseaduse (PS) § 32) ja kohtusse pöördumise õigust (PS § 15 lg 1) ning võib riivata ka edasikaebeõigust (PS § 24 lg 5). RÕS § 21 lg 3 järgi kehtestab riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise korra ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatuse ja korra advokatuuri juhatus igaks eelarveaastaks, arvestades riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu. Riigikohtu üldkogu leidis 26. juuni 2014. a määruses asjas nr 3-2-1-153-13, et lepingulise esindaja kulude hüvitamise puhul on tegemist kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamisega, mistõttu kuulub see olemuslikult kohtumenetluse seaduse (PS § 104 lg 2 p 14) reguleerimisalasse (üldkogu määruse p 74). PS § 104 lg 2 reguleerimisalasse kuuluvaid küsimusi saab reguleerida üksnes seadusega ega saa delegeerida täitevvõimule. Kohtumenetluse seadused tuleb PS § 104 lg 2 p 14 järgi vastu võtta Riigikogu häälteenamusega. Tulenevalt PS § 104 lg-st 2 peab kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamine olema seega reguleeritud Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud seaduses.
15. Kolleegium palub üldkogu vastust mh küsimusele, kas riigi õigusabi korras määratud esindajale tasude ja kulude (sh sõidukulude) hüvitamise korra kehtestamist saab seadusandja delegeerida täitevvõimule või on seda korda võimalik reguleerida üksnes seadusega. Kolleegium palub üldkogul hinnata ühtlasi seda, kas juhul, kui tasude ja kulude korra kehtestamist on võimalik seadusandjal põhimõtteliselt delegeerida täitevvõimule, saab lugeda põhiseadusega kooskõlas olevaks niisuguse üldakti kehtestamise õiguse delegeerimist või edasivolitamist era- või avalik-õiguslikule juriidilisele isikule.
MENETLUSOSALISTE ARVAMUSED
16. Riigikogu põhiseaduskomisjon leiab, et RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude kord on põhiseadusega kooskõlas.
16.1. Riigikogul on põhiseaduse järgi õigus delegeerida tasude ja kulude korra kehtestamine täidesaatvale riigivõimule. RÕS § 21 lg 3 ei reguleeri menetluskulude kindlaksmääramist ega ole olemuselt kohtumenetluse norm. Riigi õigusabi seadus reguleerib õigusabi andmist nii kohtumenetluses kui ka väljaspool seda (mh tsiviilasja kohtueelses ja väärtegude kohtuvälises menetluses ning haldusmenetluses). RÕS § 21 lg-s 3 sätestatud volitusnorm ei anna advokatuuri juhatusele õigust reguleerida kohtu, uurimisasutuste ega prokuratuuri tegevust. RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud kord võimaldab kohtul riigi õigusabi tasude suuruse üle otsustamisel arvestada kehtestatud tasumääradega ja aitab kujundada riigi õigusabi kulude määramisel ühtset praktikat. Menetluskulude kindlaksmääramist reguleerivad eelkõige RÕS § 22 ja § 23.
16.2. Riigi õigusabi osutamise eest advokatuuri juhatuse otsustatud tasude ja kulude hüvitamise määrad võivad riivata isikute põhiõigusi, sh advokaadi omandipõhiõigust. Eelkõige sõltub riive intensiivsus sellest, kui ulatuslikult erineb riigi õigusabi osutamise eest taotletav tasu advokaadi harilikust tasust võrreldava asja lahendamisel, ning sellest, kui sageli advokaat riigi õigusabi osutab.
16.3. Riigi õigusabi osutamise eest makstavate tasumäärade kehtestamisel seadusega võib tasumäärade muutmine osutuda liiga jäigaks. Tasumäärade regulaarne muutmine suurendaks seadusloome mahtu, kuid seadusandja jääks otsustamisel ikkagi sõltuvaks riigiasutustelt või advokatuurilt saadavatest prognoosidest ja hinnangutest. Seetõttu on otstarbekas delegeerida riigi õigusabi osutamise eest makstavate konkreetsete tasumäärade kehtestamine advokatuurile.
16.4. RÕS § 21 lg-s 3 täpsustatakse akti andmiseks pädev haldusorgan ning talle antava määrusandliku volituse selge eesmärk, sisu ja ulatus. Volitusnormi eesmärk on tuletatav RÕS § 21 lg 3 järgi advokatuuri kohustusest tagada riigi õigusabi kohane ja katkematu osutamine.
16.5. Advokatuuri üldaktide kehtestamise õiguse põhiseaduspärasuse hindamise puhul tuleb arvesse võtta ka asjaolu, et kehtivas õiguses ei ole üldaktidena määruste andmise õigus ainult PS § 87 p-st 6 tulenev Vabariigi Valitsuse ja PS § 94 lg-st 2 tulenev ministri eriõigus. Samuti on määruste andmise õigus seaduste alusel nt kohaliku omavalitsuse üksuse volikogul ja valitsusel, Eesti Panga presidendil, ülikooli nõukogul ning Vabariigi Valimiskomisjonil.
17. Riigikogu õiguskomisjon on seisukohal, et RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude kord on nii formaalselt kui ka materiaalselt põhiseadusega kooskõlas.
17.1. RÕS § 21 lg 3 võeti vastu Riigikogu koosseisu poolthäälteenamusega, sealjuures kõiki seadusele esitatavaid menetlus-, sisu- ja vorminõudeid järgides, ning on formaalselt põhiseadusega kooskõlas.
17.2. RÕS § 21 lg 3 ei ole kohtumenetluse norm PS § 104 lg 2 p 14 tähenduses. RÕS regulatsioonid on pigem haldusmenetluse normideks, millele viitab ka RÕS § 3 (haldusmenetluse seaduse sätete kohaldamine). Samuti on põhiseaduspärane advokatuuri enesekorraldusõigusest tulenev õigus kehtestada riigi eraldiste kasutamise detailne kord, mis on kooskõlas RÕS § 21 lg-s 3 sätestatuga.
18. Justiitsministri hinnangul on RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude kord formaalselt põhiseadusega kooskõlas.
18.1. Vaidlustatud RÕS § 21 lg 3 ja selle alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude kord on käesolevas vaidluses asjassepuutuvad ning riivavad advokaadi kutse- ja ettevõtlusvabadust ning omandiõigust. Tasude ja kulude kord on üldkorraldus haldusmenetluse seaduse (HMS) § 51 lg 2 mõttes, mis kehtestatakse piiratud ajaks (igaks eelarveaastaks) ja kehtib kõigi advokatuuri liikmete suhtes.
18.2. Vaidlustatud tasude ja kulude korral ei ole vahetut mõju haldusevälistele kolmandatele isikutele, sh riigi õigusabi saajale, sest tasude ja kulude korrast ei tulene riigi õigusabi saanud isikule riigi õigusabi tasu ja kulude hüvitamise kohustust. Samuti ei reguleeri tasude ja kulude kord riigi õigusabi hüvitamise aluseid ega korda. See regulatsioon sisaldub RÕS § 25 lg-s 1 ja §-s 23. Riigi õigusabi saaja hüvitamisele kuuluva summa suuruse määrab kohus, kes enne otsustuse tegemist on kohustatud RÕS § 25 lg 1 alusel hindama hüvitamisele kuuluva summa põhjendatust ja vajalikkust, olemata seejuures seotud RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatava korraga. Selle otsustuse tegemisel on kohus seotud vaidlustatud kulude ja tasude korraga ning RÕS § 23 lg 1 alusel advokaaditasu ja kulude suhtes tehtud otsustusega üksnes niivõrd, et kohus ei saa riigi õigusabi saanud isikult välja mõista riigi õigusabi tasusid ja kulusid rohkem, kui on riigi õigusabi osutanud advokaadile välja makstud.
18.3. Konstitutsioonilise seaduse reguleerimisalasse (PS § 104 lg 2) kuuluvate normide määratlemine on oluline riigiõiguslik küsimus. Konstitutsiooniliste seaduste reguleerimisala põhjendamatu laiendamine muudab PS §-s 73 sätestatud Riigikogu lihthäälteenamusega otsustamise põhireegli sisutühjaks ja viib konstitutsioonilise seaduse mõiste devalveerumiseni.
18.4. RÕS § 22 lg 6, mille kohaselt riigi õigusabi tasu suurus ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatus määratakse kindlaks RÕS § 21 lg-s 3 nimetatud tasude ja kulude korra alusel, on materiaalõiguslik norm, mis suunab kohut RÕS § 22 lg-s 7 nimetatud otsustuse tegemisel vaidlustatud korda aluseks võtma. Tasude ja kulude kord määrab kindlaks üksnes advokaadi nõude piirid riigi õigusabi tasu ja kulude hüvitamiseks. RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel kehtestatud tasude ja kulude kord ei kuulu aga kohtumenetluse seaduse reguleerimisalasse. Vaidlustatud sätted ei reguleeri riigi õigusabi saaja ega teiste menetlusosaliste õigusi ega kohustusi, mistõttu ei saa neid pidada kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamise regulatsiooniks.
19. Õiguskantsler leiab, et RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude kord on põhiseadusega kooskõlas.
19.1. RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel kehtestatud tasude ja kulude kord ei riiva riigi õigusabi saaja õiguseid. Kui riigi õigusabi määratakse kohustuseta hüvitada riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud, ei puuduta tasu ja kulude suurus riigi õigusabi saaja õigusi. Ka praeguse normikontrolli aluseks olnud kaasuses anti riigi õigusabi kohustuseta see hüvitada. Tsiviilkohtumenetluses enamasti määrataksegi riigi õigusabi kohustuseta see hüvitada.
19.2. Kui riigi õigusabi saajat kohustatakse riigi õigusabi osutamise eest advokaadile tasutut hüvitama, siis riivab see küll isiku õiguseid, ent riive ei tulene RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude korrast. Kohustus riigi õigusabi riigile tagastada pannakse isikule RÕS § 8, § 15 ja § 16 alusel. Järelikult ei riiva RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel kehtestatud tasude ja kulude kord tsiviilkohtumenetluses riigi õigusabi saaja õigusi. Samuti ei ole kohus hüvitamiskohustuse määramisel seotud RÕS § 21 lg-ga 3, sest kohtul on selle käigus kaalutlusruum (sh õigus nõuda isikult väiksema summa hüvitamist kui advokaadile makstav tasu ning advokaadile hüvitatavad kulud). RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel kehtestatud kord ei riiva ka teiste menetlusosaliste õigusi.
19.3. Kuigi advokaadi menetluskulud võib jätta kohtumenetluses teise poole kanda, ei tähenda see, et RÕS § 21 lg 3 või tasude ja kulude kord riivaks menetlusosaliste õigusi. Menetluskulude suurus arvutatakse kohtumenetluse erisätete (nt TsMS 18. ptk) alusel. Riive ei tulene mitte RÕS § 21 lg-st 3 ega tasude ja kulude korrast, vaid TsMS-ist. RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude kord ei mõjuta riigi õigusabi saajate õigust pöörduda kohtusse.
19.4. RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude kord riivavad advokaatide kutsevabadust (PS § 29), ettevõtlusvabadust ja õigust omandi puutumatusele. Kohustus pakkuda õigusnõustamist riigi ning advokatuuri määratud tingimustel piirab advokaadi võimalust tegeleda õigusnõustamisega advokaadi valitud ning kokkulepitud tingimustel. Advokaadi ettevõtlusvabaduse ja omandiõiguse riive intensiivsust vähendab asjaolu, et riigi õigusabi osutamise eest makstakse tasu ning selle käigus tekkinud kulutused hüvitatakse.
19.5. Riigi õigusabi eest advokaatidele makstava tasu ja neile hüvitatava kulu määramine pole kohtu põhiseaduslik ülesanne. Põhiseadusega oleks kooskõlas ka lahendus, kus riigi õigusabi eest makstava tasu suuruse määraks mõni haldusorgan ning kohtul oleks üksnes õigus kontrollida otsuse õigsust. Ka kehtiva õiguse kohaselt võib advokaadile makstava tasu ja talle hüvitatava kulu suuruse määrata kindlaks uurimisasutus või prokuratuur (RÕS § 23 lg 3, RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud kord).
19.6. Kuigi RÕS § 21 ja tasude ja kulude kord sisaldavad nii materiaalõiguse kui ka menetlusõiguse norme, ei täida kohus advokaadile makstava tasu ning talle hüvitavate kulude määramisel põhiseaduslikke ülesandeid. RÕS § 21 lg 3 ega tasude ja kulude kord ei ole kohtumenetluse normid. Sarnaselt pole ka pankrotiseadus kohtumenetluse seadus, kuigi ka selles seaduses on juhiseid, mida kohus peab oma menetluses järgima.
19.7. Samas ei oleks RÕS § 21 lg 3 alusel vastu võetud kord põhiseaduspärane, kui selles sisalduksid kohtumenetluse normid. PS § 104 lg 2 reguleerimisalasse kuuluvaid küsimusi saab reguleerida üksnes seadusega ega saa delegeerida täitevvõimule.
19.8. Kuigi tasude ja kulude korral on kaudne mõju ka riigi õigusabi saajate õigustele, ei muuda see riigi õigusabi saajaid tasude ja kulude korra adressaatideks. Tasude ja kulude korra adressaatideks on vaid advokaadid, kes on määratletavad üldiste tunnuste alusel. Kuna kord reguleerib üldiste tunnuste alusel piiritletud isikute õiguseid piiratud aja jooksul, tuleb korda pidada üksikaktiks. Tasude ja kulude korda ei saa pidada siseaktiks, mh põhjusel, et korda kohaldab kohus, kes pole Eesti Advokatuuriga (edaspidi ka advokatuur) sisesuhtes. Kord pole suunatud haldusele endale. Sellest tulenev regulatsioon riivab ka advokaadi põhiõigusi, mistõttu tuleb sellele omistada välismõju. Tasude ja kulude kord on õiguslikult olemuselt üldkorraldus HMS § 51 lg 2 mõttes. Kord on kehtestatud põhiseadusest ja haldusmenetluse seadusest tulenevaid menetlusnõudeid järgides ning on formaalselt õiguspärane.
20. Vandeadvokaat V. Viilol ei esitanud Riigikohtule seisukohta vaidlustatud sätete põhiseaduspärasuse kohta.
21. Eesti Advokatuur on seisukohal, et kuivõrd Riigikohtu senise praktika järgi tuleb kõik PS § 104 reguleerimisalasse kuuluvad küsimused reguleerida seadusega ja nende otsustamist ei saa delegeerida täitevvõimule, on RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud kord formaalselt põhiseadusega vastuolus. RÕS § 21 lg 3 on ka sisulises vastuolus põhiseadusega.
21.1. Kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamine kuulub Riigikohtu üldkogu 26. juunil 2014 asjas nr 3-2-1-153-13 tehtud määruse järgi kohtumenetluse seaduse reguleerimisalasse ning peab olema reguleeritud Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud seaduses. Kuigi kohtumenetluse normid ei sätesta sõnaselgelt, et kohus lähtub kirjeldatud menetluskulude kindlaksmääramisel ja menetlusosalisele hüvitamiskohustuse panemisel RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud korrast, on see riigi õigusabi tasude ja kulude puhul ühteaegu nii iseenesest mõistetav kui ka möödapääsmatu. Riigi õigusabi tasude ja kulude kord on seega seotud kohtumenetluse seadustes sätestatud menetluskulude hüvitamise küsimusega. Seetõttu kuuluvad RÕS § 21 lg 3 ja selle alusel kehtestatud kord kohtumenetluse seaduse reguleerimisalasse.
21.2. RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude korda ei ole võimalik käsitada parlamendireservatsiooni põhimõtte tähenduses põhiõiguste seisukohalt mitteolulise küsimusena. Kehtiv menetlusõigus näeb kohtulahendi tegemisel ette RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude korra kohaldamise ja sellega pannakse menetlusosalisele kohustus hüvitada riigi õigusabi tasu ja kulud. Tasude ja kulude korra rakendamisel tehtav kohtulahend võib riivata menetlusosalise samu põhiõigusi, millele viitas Riigikohtu üldkogu eelviidatud määruses asjas nr 3-2-1-153-13.
21.3. Asjassepuutuvad normid on ka sisuliselt vastuolus põhiseadusega. Piirang advokatuuri diskretsioonile riigi õigusabi tasude ja kulu korra kehtestamisel seisneb RÕS § 21 lg 3 kohaselt selles, et advokatuur peab korra kehtestamisel arvestama riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu ning kehtestama tasumäärad ja kulude hüvitamise ulatuse arvestusega, et riigi õigusabi oleks tagatud eelarveaasta lõpuni. Advokatuuril puuduvad võimalused kontrollida ja mõjutada riigi õigusabi eeldatavat mahtu, sh tellimuste arvu ja riigi õigusabi ülesannete täitmiseks vajaliku töö mahtu. See tähendab, et riigi õigusabi tasu ja kulude hüvitamise määrasid ei otsusta mitte advokatuur, vaid riik riigieelarvega määratud eraldise suuruse kaudu. RÕS § 21 lg-s 3 sätestatud piirangu tõttu on advokatuur sunnitud kehtestama tasude ja kulude korra selliselt, et see riivab riigi õigusabi osutavate advokaatide õigusi (PS §-d 29, 31).
21.4. Advokatuuri kohustus tagada riigi õigusabi kohane ja katkematu osutamine ka juhul, kui riigieelarvest eraldatud rahast eelarveaasta lõpuni ei jätku, on vastuolus PS § 3 lg-s 1, §-s 11, §-s 13 ja §-s 14 sätestatud põhimõtetega. Isikule ei või panna riiklikku kohustust, ilma et riik eraldaks selle täitmiseks vajalikud ja piisavad rahalised vahendid.
21.5. Kui Riigikohus otsustab tunnistada RÕS § 21 lg 3 ja selle alusel kehtestatud tasude ja kulude korra põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks, peab riik astuma samme põhiseaduspärase regulatsiooni kehtestamiseks. Samas peab riigi õigusabi osutamine jätkuma ka sellise regulatsiooni väljatöötamise ajal. Lubamatu on olukord, kus uue regulatsiooni jõustumiseni peab advokatuur korraldama riigi õigusabi osutamist, ilma et riigi õigusabi osutavad advokaadid saaksid taotleda tehtud töö eest tasu ja kantud kulude hüvitamist. Seetõttu tuleb RÕS § 21 lg 3 ning tasude ja kulude korra põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamisel lükata otsuse jõustumine edasi kuus kuud.
VAIDLUSALUSED SÄTTED
22. Eesti Advokatuuri juhatuse 16. septembri 2014. a otsusega kinnitatud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord” (jõustunud 1. oktoobril 2014), p-d 51-54:
„51. Riigi õigusabi osutamisega seoses hüvitatakse advokaadile või advokaadibüroo pidajale sõidu- ja majutuskulud, tõlkekulud ja tõendite esitamisega seotud kulud. Advokaadile või advokaadibüroole hüvitatakse üksnes kuludokumentidega tõendatud kulud, kui kohtul, uurimisasutusel või prokuratuuril ei ole kulude kandmist võimalik kontrollida elektroonilisel teel.
- Riigi õigusabi osutanud advokaadi taotluse alusel määrab kohus, uurimisasutus või prokuratuur kindlaks hüvitamisele kuuluvad advokaadi või advokaadibüroo pidaja poolt riigi õigusabi osutamisega seoses kantud sõidu- ja majutuskulud, kui riigi õigusabi on osutatud linnas või vallas, mis ei hõlma advokaadibüroo või selle osakonna, mille kaudu advokaat õigusteenust osutab, asukohta, või toimub rahvusvahelise õigusabi raames välisriigis.
- Sõidu- ja majutuskulud hüvitatakse avaliku teenistuse seaduse § 40 lõike 1 alusel kehtestatud tingimustel ja korra punktis 52 sätestatud erisustega.
- Punktis 52 nimetatud juhtudel riigi õigusabi osutamisega seoses kantud isikliku või advokaadibüroo pidaja sõiduauto kasutamise kulud hüvitatakse advokaadi põhjendatud taotlusel summas 0,3 eurot iga läbitud kilomeetri kohta. Kui sõiduauto kasutamise kulud on kantud ühes või mitmes asjas, jagatakse hüvitis riigi õigusabi saajate arvuga ja saadud tulemuse alusel esitatakse taotlus kulude hüvitamise suuruse kindlaksmääramiseks iga riigi õigusabi saaja osas eraldi.”
23. Riigi õigusabi seaduse § 21 „Riigi õigusabi tasu ja riigi õigusabi kulud” lg 3 laused 1-3:
„(3) Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise korra ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatuse ja korra (edaspidi tasude ja kulude kord) kehtestab advokatuuri juhatus igaks eelarveaastaks, arvestades riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu. Advokatuuri juhatus võib eelarveaasta kestel riigi õigusabi eest makstava tasu arvestamise aluseid, maksmise korda ja tasumäärasid ning kulude hüvitamise ulatust ja korda muuta. Advokatuuri juhatus kehtestab tasumäärad ja kulude hüvitamise ulatuse arvestusega, et riigi õigusabi oleks tagatud eelarveaasta lõpuni.”
ÜLDKOGU SEISUKOHT
24. Kõigepealt selgitab üldkogu välja kohaldamisele kuuluva õigusakti ning selle, kas tegemist on õigustloova aktiga (I). Seejärel teeb üldkogu kindlaks asjassepuutuvad sätted ning määrab põhiseaduspärasuse kontrolli ulatuse käesolevas asjas (II). Pärast seda annab üldkogu hinnangu vaidlusaluste sätete põhiseaduspärasusele (III). Siis vaeb üldkogu vajadust laiendada kontrolli ka varasematele vaidlusaluse volitusnormi alusel kehtinud õigusaktidele (IV). Lõpuks otsustab üldkogu otsuse jõustumise edasilükkamise vajaduse üle (V) ja lahendab määruskaebuse (VI).
I
25. Tsiviilkolleegiumil tekkis ringkonnakohtu määruse peale esitatud määruskaebust läbi vaadates kahtlus, kas RÕS § 21 lg 3 ja selle alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude kord on formaalselt põhiseadusega kooskõlas. Ringkonnakohtu lahendist nähtub, et kohus on pidanud tema lahendada olevas kohtuasjas kohaldatavaks alates 1. novembrist 2014 kehtima hakanud akti „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord”.
26. Üldkogu leiab advokatuuri koduleheküljel (http://www.riigioigusabi.ee) avaldatud, RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud riigi õigusabi tasusid ja kulusid reguleerivate õigusaktide päistes esitatud kinnitamis- ja muutmismärgetele, asja muudele materjalidele ning õigusakti teooriale tuginedes, et käesolevas asjas kohaldub advokatuuri juhatuse 16. septembri 2014. a otsusega kinnitatud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord”. See akt kujutab endast sisuliselt advokatuuri juhatuse 15. detsembri 2009. a otsusega kinnitatud ning 9. veebruari 2010. a, 15. juuni 2010. a, 13. detsembri 2011. a, 14. juuni 2012. a, 11. detsembri 2012. a, 19. veebruari 2013. a, 16. aprilli 2013. a ja 18. juuni 2013. a otsustega muudetud ning 1. jaanuaril 2014. a kehtivuse kaotanud samanimelist akti, mille advokatuuri juhatus oma 16. septembri 2014. a otsusega uuesti kehtestas, ning mis hakkas kehtima 1. oktoobril 2014. 1. novembril 2014 hakkasid kehtima üksnes nimetatud akti advokatuuri juhatuse 30. septembri 2014. a otsusega tehtud muudatused. Seega on käesolevas asjas asjassepuutuv advokatuuri juhatuse 16. septembri 2014. a otsusega kinnitatud ning 1. oktoobril 2014 jõustunud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord”.
27. PSJKS § 3 lg 3 teise lause kohaselt lahendab üldkogu Riigikohtu kolleegiumi või erikogu üle antud asja, kui viimastel on tekkinud põhjendatud kahtlus kohtuasja lahendamisel asjassepuutuva õigustloova akti põhiseadusele vastavuses. Sellest sättest koosmõjus PSJKS § 2 p-ga 1 tuleneb kõigepealt, et vaidlustatud akt peab oma õiguslikult olemuselt olema õigustloov. Kui vaidlustatud akt on sisult haldusakt, ei saa üldkogu selle põhiseaduspärasust kontrollida põhiseaduslikkuse järelevalve menetluse korras (vt mutatis mutandis Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 22. novembri 2010. a määrus asjas nr 3-4-1-6-10, p 64). Seega peab üldkogu selleks, et otsustada vaidlustatud õigusakti suhtes põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluse alustamise võimalikkuse üle, esmalt välja selgitama, kas tegemist on üldakti või haldusaktiga. Põhjustel, mida on selgitatud otsuse punktides 38 ja 62, annab üldkogu oma sellekohase hinnangu kõikidele RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude kordadele tervikuna (vt nende kohta käesoleva otsuse p 61).
28. HMS § 51 lg 1 sätestab, et haldusakt on haldusorgani poolt haldusülesannete täitmisel avalik-õiguslikus suhtes üksikjuhtumi reguleerimiseks antud, isiku õiguste või kohustuste tekitamisele, muutmisele või lõpetamisele suunatud korraldus, otsus, ettekirjutus, käskkiri või muu õigusakt. HMS § 51 lg 2 järgi on haldusakt ka üldkorraldus, mis on suunatud üldiste tunnuste alusel kindlaksmääratud isikutele. Määrus on HMS § 88 järgi õigusakt, mille haldusorgan annab piiritlemata arvu juhtude reguleerimiseks.
29. Üldkogu on õigusakti formaalse põhiseaduspärasuse hindamise kontekstis selgitanud, et üldakti ja haldusakti andmise menetlus, formaalne õiguspärasus ja vaidlustamine on erinevad, kuna aktide olemus ja isikute õiguste kaitse vajadused on erinevad (Riigikohtu üldkogu 31. mai 2011. a otsus asjas nr 3-3-1-85-10, p 24). Seadusandja ei ole RÕS § 21 lg-s 3 nimetanud, kas tasude ja kulude kord on õiguse üld- või üksikakt. Üldkogu leiab, et tasude ja kulude kord vastab määruse tunnustele HMS § 88 järgi.
30. Tasude ja kulude kord on konkreetsusastmelt lähedane õigustloovale aktile, määrusele. Sellega kehtestatakse riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja määrad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord. Tasude ja kulude korraga seatakse riigi õigusabi korras määratud esindaja tasustamisele ja tema kulude, sh sõidukulude hüvitamisele piirmäärad.
31. Tasude ja kulude kord puudutab menetlusseadustike kaudu abstraktse isikute ringi õigusi ja kohustusi. Lisaks üldiste tunnuste abil kindlaks määratavale advokatuuri liikmeskonnale on see suunatud näiteks kohtutele, kes peavad sellest menetluskulude kindlaksmääramisel ja menetlusosalisele hüvitamiskohustuse panemisel lähtuma. Samuti mõjutavad tasude ja kulude korra sätted riigi õigusabi saama õigustatud isikute ning isikute, kellelt riigi õigusabi kulud välja mõistetakse, õigusi. Õigustloovale aktile omaselt on tasude ja kulude korra adressaatide ring seega avatud. Sel põhjusel pole tegemist HMS § 51 lg-s 2 nimetatud üldkorraldusega.
32. Üldkogu leiab eeltoodust lähtuvalt, et tasude ja kulude kord on õigustloov akt. Kuna tegemist on õigustloova aktiga, on selle põhiseaduspärasuse hindamine PSJKS § 2 p 1 mõttes Riigikohtu pädevuses.
II
33. PSJKS § 14 lg 2 esimese lause kohaselt kontrollib Riigikohus põhiseaduslikkuse järelevalve kohtumenetluses sellise sätte põhiseaduspärasust, mis on kohtuasja lahendamisel asjassepuutuv. Seetõttu tuleb kõigepealt välja selgitada, millises ulatuses vaidlusalusel perioodil kehtinud tasude ja kulude kord seda oli. Kuni ei ole osutatud teisiti, peetakse alljärgnevas tasude ja kulude korra all silmas praeguses asjas kohaldamisele kuuluvat akti.
34. Kohtuasjas ei vaielda selle üle, et vandeadvokaat V. Viilol osutas kostjale riigi õigusabi tsiviilkohtumenetluses, mille raames osales ta Tartu Ringkonnakohtu istungil. Vaieldamatu on seegi, et V. Viiloli advokaadibüroo asub Tallinnas, mis tingis tema sõidu Tartu Ringkonnakohtu istungile. Ringkonnakohus jättis V. Viiloli esitatud sõidukulu väljamõistmise taotluse siiski rahuldamata, sest advokaadi sõidukulud ei ole tasude ja kulude korra p-s 51 nimetatud kuludokumentidega tõendatud. Tasude ja kulude korra p 51 sätestab, et advokaadile või advokaadibüroole hüvitatakse üksnes kuludokumentidega tõendatud kulud, kui kohtul, uurimisasutusel või prokuratuuril ei ole kulude kandmist võimalik kontrollida elektroonilisel teel. Vandeadvokaat V. Viilol ei ole esitanud sõidukulusid tõendavaid kuludokumente, samuti ei ole advokaadi nimetatud kulu kandmist võimalik kontrollida ka elektrooniliselt.
35. Seega takistab tasude ja kulude korra p 51 esindamisega seotud sõidukulude hüvitamist põhjusel, et need ei ole nõutud kuludokumentidega tõendatud. Sõidukulude kindlaksmääramist juhul, kui nende kandmine on tõendatud, reguleerivad tasude ja kulude korra punktid 52-54. Kuna see, kas ja millises ulatuses sõidukulud hüvitada tuleb, sõltub tasude ja kulude korra punktide 51-54 põhiseaduspärasusest, on tegemist asjassepuutuvate sätetega.
36. Tasude ja kulude korra on kehtestanud advokatuuri juhatus RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi alusel. Riigikohtu praktika kohaselt on asjassepuutuvad ka need sätted, mis on vaidlustatud normiga tihedalt seotud ning võivad kehtima jäädes tekitada ebaselgust õigusliku tegelikkuse suhtes (vt Riigikohtu põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 26. novembri 2007. a otsus kohtuasjas nr 3-4-1-18-07, p 20). Tasude ja kulude korra punktid 51-54 on tihedalt seotud nende kehtestamise aluseks oleva volitusnormiga. Seetõttu on käesolevas kohtuasjas asjassepuutuv ka RÕS § 21 lg 3 osas, mis volitab advokatuuri juhatust kohtuasjas kohaldamisele kuuluvaid norme sätestama.
37. Üldkogu möönab, et tema lahendada oleva kohtuvaidluse seisukohalt on asjassepuutuvad üksnes tasude ja kulude korra punktid 51-54 ja nende aluseks olev volitusnorm. Samas ei ole kohtuasja üldkogule üle andnud tsiviilkolleegium kahelnud mitte advokatuuri juhatuse kehtestatud riigi õigusabi osutavate advokaatide kliendi esindamisega seotud sõidukulude hüvitamise regulatsiooni sisulises põhiseaduspärasuses, vaid selles, kas tema lahendatavas kohtuasjas kohaldamisele kuuluv advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude kord ja selle aluseks olev RÕS § 21 lg 3 on formaalselt põhiseadusega kooskõlas. Teisisõnu kahtleb kolleegium, kas advokatuuri juhatus on tasude ja kulude korra kehtestamiseks pädev organ.
38. Üldkogu jagab tsiviilkolleegiumi kahtlusi. Kui tasude ja kulude korra punktid 51-54 ning nende aluseks olev volitusnorm on põhiseadusega formaalses vastuolus, on suure tõenäosusega põhiseadusega formaalses vastuolus ka teised RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud normid ja volitusnorm vastavas osas. Teisisõnu kahtleb üldkogu RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi ning selle alusel antud korra põhiseadusele vastavuses rohkemas kui konkreetses asjas asjassepuutuvas osas ega pea õigustatuks vastava kahtluse kontrollimise edasilükkamist kuni võimaluseni lahendada see küsimus võimaliku tuleva abstraktse normikontrolli või uue konkreetse normikontrolli raames. Seetõttu ning juhindudes õiguskorra efektiivse kaitse põhimõttest, kontrollib üldkogu kogu RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi ning selle alusel antud tasude ja kulude korra formaalset põhiseaduspärasust tervikuna.
39. Volitusnormi põhiseaduse vastasuse korral on põhiseaduse vastane ka selle alusel antud akt (vt Riigikohtu üldkogu 26. juuni 2014. a määrus asjas nr 3-2-1-153-13, p 69). Seetõttu kontrollib üldkogu kõigepealt RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi põhiseaduspärasust.
III
40. PS § 11 esimese lause kohaselt tohib õigusi ja vabadusi piirata ainult kooskõlas põhiseadusega. Formaalse põhiseaduspärasuse nõude järgi peab põhiõigusi piirav õigustloov akt vastama pädevus-, menetlus- ja vorminõuetele ning määratuse ja seadusereservatsiooni põhimõtetele (Riigikohtu üldkogu 1. juuli 2015. a otsus asjas nr 3-4-1-20-15, p 44).
41. Käesoleva põhiseaduslikkuse järelevalve asja esimeseks põhiküsimuseks on järelikult see, kas advokatuuri juhatus kui avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorgan on põhiseaduse kohaselt pädev andma õigustloovaid akte. Tegemist on küsimusega normiloomefunktsiooni delegeerimise põhiseaduslikust lubatusest. Vastusest sellele küsimusele sõltub, kas seadusandja võib volitada advokatuuri juhatust kehtestama tasude ja kulude korras sisalduvaid õigusnorme.
42. Sellele küsimusele vastamiseks hindab üldkogu kõigepealt, kas tasude ja kulude korra punktides 51-54 reguleeritud riigi õigusabi osutava advokaadi sõidukulude tõendamise ja hüvitamise küsimus on selline, mis PS § 104 lg 2 p 14 järgi peab olema reguleeritud Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud seaduses. Kui vastus sellele küsimusele on jaatav, reserveerib põhiseadus tasude ja kulude korra punktide 51-54 kehtestamise Riigikogu koosseisu enamusele ning selle delegeerimine advokatuuri juhatusele ei ole lubatav.
43. PS § 104 lg 2 p 14 kohaselt tuleb kohtumenetluse seadused vastu võtta Riigikogu häälteenamusega. Üldkogu on varem asunud seisukohale, et lepingulise esindaja kulude hüvitamisele piirmäära seadmine kui kohtumenetluses tekkinud kulude hüvitamise küsimus kuulub olemuslikult PS § 104 lg 2 p 14 reguleerimisalasse, mistõttu tuleb seda reguleerida Riigikogu koosseisu häälteenamusega vastu võetud seaduses (Riigikohtu üldkogu 26. juuni 2014. a määrus asjas nr 3-2-1-153-13, p-d 73-74).
44. Üldkogu rõhutab, et viidatud kohtuasjas oli vaidluse esemeks lepingulise esindaja kulude hüvitamisele piiri seadmine. Otsustamaks, kas lepingulise esindaja kulude hüvitamisele võib piiri seada määrusandja, käsitles üldkogu nii parlamendireservatsiooni põhimõtet kui ka seda, kas tegemist on konstitutsioonilise seaduse reguleerimisesemega PS § 104 lg 2 p 14 järgi. Kokkuvõtlikult pidas üldkogu lepingulise esindaja kulude hüvitamise piirmäära kehtestamist selliseks oluliseks küsimuseks, mida parlamendireservatsiooni põhimõtte kohaselt peab reguleerima seadusandja, kes peab seda tulenevalt PS § 104 lg 2 p-st 14 tegema koosseisu häälteenamusega. Seejuures tähendas üldkogu, et PS § 104 lg 2, mille kohaselt saab teatud seadusi vastu võtta ja muuta üksnes Riigikogu koosseisu häälteenamusega, on parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte üheks väljenduseks (Riigikohtu üldkogu 26. juuni 2014. a määrus asjas nr 3-2-1-153-13, p 72).
45. Üldkogu leiab, et erinevalt lepingulise esindaja kulude hüvitamisele piiri seadmisest, mille tema olulisuse tõttu peab otsustama Riigikogu koosseisu häälteenamusega, ei ole käesolevas asjas asjassepuutuvates tasude ja kulude korra punktides 51-54 reguleeritud riigi õigusabi osutava advokaadi sõidukulude tõendamine ja hüvitamine selliseks küsimuseks, mida peaks reguleerima Riigikogu koosseisu häälteenamusega. Teisisõnu ei kuulu see olemuslikult PS § 104 lg 2 p 14 reguleerimisalasse. Selline seisukoht vastab konstitutsiooniliste seaduste kvalifitseeritud häälteenamuse põhiseadusliku nõude olemasolu põhjusele.
46. Nimelt on konstitutsioonilised seadused riigi põhikorra seisukohast olulisimaid küsimusi reguleerivateks seadusteks, põhiseaduse n-ö käepikenduseks. Kehtestades konstitutsiooniliste seaduste, sh kohtumenetluse seaduste, vastuvõtmisele kvalifitseeritud häälteenamuse nõude, sätestab PS § 104 lg-s 2 sisalduv loetelu erandid PS §-st 73, mille kohaselt võetakse Riigikogu aktid vastu poolthäälte enamusega, kui põhiseadus ei näe ette teisiti. PS § 104 lg 2 p-s 14 sätestatud erandi sisustamisel ei tohi seda tõlgendada viisil, mis kitsendab liigselt Riigikogu PS §-s 73 sätestatud pädevust otsustada oma aktide vastuvõtmine üldjuhul poolthäälte enamusega. PS § 104 lg 2 p 14 kohaldamisala põhjendamatu laiendamine mis tahes materiaalselt mõistetud kohtumenetluse normidele ning selle kaudu nende normide kehtestamiseks kõrgendatud häälteenamuse nõudmine võib viia PS §-s 73 sätestatu ning seega põhiseadusandja tahte eiramiseni. Üldkogu arvates ei kuulu riigi õigusabi osutava advokaadi sõidukulude tõendamine ja hüvitamine riigi põhikorra seisukohast olulisimate riigielu küsimuste hulka.
47. Sellest, et põhiseadus ei reserveeri eelnimetatud küsimuste reguleerimist Riigikogu koosseisu enamusele, ei tulene mõistagi, et neid võib reguleerida mis tahes organ. Kuna praeguses asjas käib vaidlus ennekõike selle üle, kas neid võib reguleerida advokatuuri juhatus, keskendubki üldkogu järgmiseks sellele.
48. PS § 59 kohaselt kuulub seadusandlik võim Eesti Vabariigis Riigikogule. See norm kui PS §-s 1 väljendatud demokraatia printsiibi üks väljendusi ei nõua siiski, et üldkohustuslikke käitumisnorme kehtestaks üksnes seadusandja, kellel on rahva otsene legitimatsioon. Põhiseadus võimaldab õigustloovaid akte anda ka teistel riigiorganitel. Nii sätestab PS § 87 p 6 sõnaselgelt Vabariigi Valitsuse õiguse anda seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ja korraldusi. PS § 94 lg 2 järgi annab seaduse alusel ja täitmiseks määrusi ka minister, PS § 78 p 7 sätestab Vabariigi Presidendi seadlusandlusõiguse.
49. Lisaks eelnimetatud organitele on õigus luua norme ka organitel, kelle vastavat pädevust põhiseadus selge sõnaga ei nimeta. Nii ei sätesta põhiseadus näiteks kohaliku omavalitsuse volikogude õigustloovate aktide andmise õigust, kuid näeb § 154 lg-s 1 ette, et kõiki kohaliku elu küsimusi otsustavad ja korraldavad kohalikud omavalitsused, kes tegutsevad seaduste alusel iseseisvalt. Selles sättes sisaldub kohalike omavalitsuste enesekorraldusõiguse ehk autonoomia printsiip. Kuna määrusandlusõiguse olemasoluta oleks kohalike küsimuste iseseisev korraldamine raskendatud, hõlmab omavalitsusautonoomia mõiste õigustloovate aktide andmise õigust kui sellise autonoomia vajalikku tingimust. Otse nimetab autonoomiat ka näiteks PS § 38 lg 2, mille järgi on ülikoolid ja teadusasutused seaduses ettenähtud piirides autonoomsed. Seega võib põhiseaduses nimetamata isiku või tema organi õigus luua norme tuleneda tema põhiseaduslikust staatusest.
50. Eesti Advokatuuri või selle autonoomiat põhiseadus ei nimeta. Advokatuuriseaduse (AdvS) § 2 lg 2 järgi on Eesti Advokatuur avalik-õiguslik juriidiline isik. Sama paragrahvi lg 1 määratleb advokatuuri kui „advokaatide omavalitsuslikel põhimõtetel tegutseva kutseühenduse õigusteenuse osutamise korraldamiseks era- ja avalikes huvides ning advokaatide kutsealaste õiguste kaitsmiseks”. Advokatuurile avalik-õigusliku juriidilise isiku staatuse omistamine on põhjendatav sellega, et riigi õigusabi osutades täidab ta avalik-õiguslikku ülesannet.
51. Üldkogu leiab, et põhiseaduses nimetamata riigiorgani, sh avalik-õigusliku juriidilise isiku juhtorgani normiloomepädevust ei saa välistada. Küll peab normiloomefunktsiooni osaliseks delegeerimiseks põhiseaduses nimetamata organile eksisteerima kaalukas põhjus. Riigihalduse avalik-õiguslikele juriidilistele isikutele delegeerimise üldõigustuseks võib pidada detsentraliseerimist. Omavalitsuslikele kutseühendustele kui avalik-õiguslike juriidiliste isikute alaliigile avaliku võimu teostamise osalise üleandmise eriõigustuseks on arusaam, et just nemad on oma sisulise kompetentsi tõttu asjaomases valdkonnas kõige paremini võimelised vastavat avalik-õiguslikku ülesannet täitma.
52. Niisiis tuleb küsida, kas eeltoodud õigustused on piisavad, et õigustada ka normiloomefunktsiooni (osalist) üleandmist põhiseaduses nimetamata organile. Üldkogu hinnangul tuleb sellele küsimusele vastata jaatavalt. Ei saa välistada, et mingitel tingimustel võib normiloome osaline, asjaomase valdkonnaga piirduv delegeerimine põhiseaduses nimetamata organile, sh advokatuuri juhatusele, olla põhiseaduse mõttes lubatav. Avalik-õiguslikule juriidilisele isikule üle antud ülesannete täitmisega võib kaasneda õigus otsustada sellesse kompetentsi kuuluvate küsimuste üle seaduste alusel iseseisvalt, mh andes selleks vajalikke üldkohustuslikke käitumiseeskirju.
53. Sellest, et põhiseadus ei keela delegeerida normiloomefunktsiooni põhiseaduses nimetamata organile, ei saa aga järeldada, et seadusandja võib sellisele organile delegeerida mis tahes küsimuste otsustamise. Parlamendireservatsiooni ehk olulisuse põhimõtte kohaselt ei saa seda, mida põhiseaduse järgi on kohustatud tegema seadusandja, edasi delegeerida täitevvõimule (vt Riigikohtu järjekindel praktika alates põhiseaduslikkuse järelevalve kolleegiumi 12. jaanuari 1994. a otsusest asjas nr III-4/A-1/94). Nii nagu seadusandja tohib delegeerida täitevvõimule üksnes seda, mida põhiseaduse kohaselt ei pea tegema tema ise, tohib seadusandja ka normiloomefunktsiooni delegeerimisel põhiseaduses nimetamata organile üle anda üksnes nende küsimuste reguleerimise, mida põhiseaduse kohaselt ei pea otsustama parlament ise või näiteks Vabariigi Valitsus.
54. Otsustamaks, kas tasude ja kulude korra kehtestamise delegeerimisel advokatuuri juhatusele on seadusandja teda volitanud rohkemaks kui põhiseadus lubab, tuleb niisiis vaagida, kas korras sätestatud on sellisteks olulisteks küsimusteks, mida põhiseadus ei võimalda advokatuuri juhtorganil reguleerida. Teisisõnu tuleb küsida, kas seadusandja on tasude ja kulude korra kehtestamise delegeerimisel advokatuurile järginud olulisuse põhimõtet, mida tuleb praeguses kontekstis mõista mitte parlamendireservatsiooni, vaid printsiibina, mis reserveerib teatud küsimuste otsustamise demokraatlikult enam legitimeeritud riigiorganile, s.o kas seadusandjale enesele või Vabariigi Valitsusele või ministrile (käesolevas otsuses edaspidi tinglikult: otsese riigivõimu reservatsioon). See printsiip tuleneb PS § 3 lg 1 esimesest lausest, mille kohaselt teostatakse riigivõimu üksnes põhiseaduse ja sellega kooskõlas olevate seaduste alusel (vrd Riigikohtu üldkogu 16. mai 2008. a otsus asjas nr 3-1-1-86-07, p 21).
55. Kuna käesolev põhiseaduslikkuse järelevalve asi võrsub vaidlusest sõidukulude hüvitamise üle, alustab üldkogu tasude ja kulude korra formaalse põhiseaduspärasuse kontrolli selle punkti 51 käsitlemisest. Tasude ja kulude korra punkti 51 järgi hüvitatakse advokaadile või advokaadibüroole hüvitamisele kuuluvad ning kuludokumentidega tõendatud kulud, kui kohtul, uurimisasutusel või prokuratuuril ei ole kulude kandmist võimalik kontrollida elektroonilisel teel. See säte, mis reguleerib, millistel tingimustel hüvitatakse riigi õigusabi osutanud advokaadi esindamisega seotud kulud, riivab mitte üksnes riigi õigusabi osutama kohustatud advokaatide omandipuutumatust ja kutsevabadust, vaid ka riigi õigusabi saama õigustatud isikute õigust kohtulikule kaitsele ning vastaspoole omandipuutumatust. Seda põhjusel, et see, millised ja millistel tingimustel riigi õigusabi osutamise tõttu kantud kulud hüvitamisele kuuluvad, mõjutab otseselt kõigi eelnimetatute õiguslikke positsioone, sh ebasoodsas suunas.
56. Kui advokaadile ei hüvitata esindamisega kantud sõidukulusid üleüldse või hüvitatakse need väiksemas mahus, kui need on kantud, samuti kui nende kandmise tõendamine on ebamõistlikult keeruline, võib advokaat olla sunnitud need kulud kandma oma isikliku omandi arvel. Teisalt võib regulatsioon, mis ei kohusta advokaate enda kantud kulusid dokumentaalselt tõendama, mõjutada ebasoodsalt riigi õigusabi saama õigustatud isikuid. Seda seetõttu, et riigieelarvest eraldatavate vahendite suunamine tõendamata kulude hüvitamiseks võib kaasa tuua samast allikast rahastatavate riigi õigusabi tasude kujunemise sellisteks, mille puhul ei pruugi enam olla võimalik rääkida õiguste efektiivsest kohtulikust kaitsest.
57. Üldkogu hinnangul on sellises ulatuses isikute põhiõiguste piirangute üle otsustamine niisuguseks oluliseks küsimuseks, mida ei tohi reguleerida advokatuur. Seetõttu on üldkogu seisukohal, et tasude ja kulude korra punkti 51 aluseks olev volitusnorm on vastuolus otsese riigivõimu reservatsiooni printsiibiga eespool selgitatud tähenduses. Samadel põhjustel on põhiseaduse vastane ka sama korra punktide 52-54 kehtestamise aluseks olev volitusnorm. Kuna volitusnormi vastuolu korral põhiseadusega on põhiseadusega vastuolus ka selle alusel antud akt, on põhiseadusega vastuolus tasude ja kulude korra punktid 51-54.
58. Üldkogu märgib, et kui RÕS § 21 lg-s 3 sisalduv volitusnorm ja selle alusel antud tasude ja kulude korra sätted on põhiseadusega formaalses vastuolus kulude tõendamise ja hüvitamise osas olulisuse printsiibi rikkumise tõttu (eespool selgitatud tähenduses), on volitusnorm ja selle alusel antud akt põhiseadusega vastuolus ka osas, milles reguleeritakse küsimusi, mis oma olulisuselt on samaväärsed või tähtsamad kui eespool käsitletud kulude tõendamine ja hüvitamine.
59. Kahtluseta on selleks riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu määrade kehtestamine. Ehkki advokatuuri juhatus kehtestab need määrad volitusnormi kohaselt, „arvestades riigieelarvest selleks eraldatud vahendite suurust ja riigi õigusabi eeldatavat mahtu”, ei saa sellest järeldada, nagu oleks tasumäärad selle kaudu piisavalt määratletud. Kuivõrd volitusnorm volitab advokatuuri lisaks kehtestama ka advokaadi kulude hüvitamise korra ega kehtesta seejuures reeglit selle kohta, kuidas riigieelarvelisi vahendeid nende olemuselt erinevate ülesannete täitmiseks kasutada, on advokatuuril volitusnormi järgi ulatuslik otsustusõigus riigieelarveliste vahendite jagamiseks olukorras, kus otsustatakse ühelt poolt riigi õigusabi vajajate kohtuliku kaitse õiguse efektiivsuse ja teiselt poolt advokaatide kutsevabaduse piirangute üle. Advokatuuri juhatuse diskretsiooni riigi õigusabi vahendite jaotamisel piirab näiteks RÕS § 30 lg 3, mille järgi advokatuur „tagab, et riigi õigusabi osutamiseks ettenähtud raha hoitakse lahus advokatuuri muust varast”, kuid ka see garantii koos riigieelarvelise eraldise suuruse kaudu kaudselt kehtestatud tasumäära laega ei rahulda põhiseaduslikku nõuet, mille järgi peab olulised küsimused otsustama otsene riigivõim (sellele eespool omistatud tähenduses, s.t kas seadusandja ise või Vabariigi Valitsus või minister).
60. Üldkogu ei välista, et RÕS § 21 lg-s 3 sisalduvate volitusnormide ja nende alusel antud tasude ja kulude korra sätete hulgas võib leiduda mõni, mis on põhiseaduspärane. Üldkogu ei pea siiski võimalikuks teha käesoleva kohtuasja raames kulude ja tasude korra lauskontrolli. Kuivõrd üldkogu ei hinda selliste, potentsiaalselt põhiseaduspäraste sätete osakaalu RÕS § 21 lg-s 3 sisalduvate volitusnormide hulgas ning tasude ja kulude korras tervikuna kuigivõrd suureks, ning vajadusest vältida seadusandja ülemäärast sidumist küsimuses, kuidas riigi õigusabi tasude ja kulude regulatsiooni tulevikus kujundada, tunnistab üldkogu kehtetuks RÕS § 21 lg 3 laused 1-3 ning nende alusel antud tasude ja kulude korra tervikuna vastuolu tõttu PS § 3 lg 1 esimesest lausest tuleneva otsese riigivõimu reservatsiooni põhimõttega sellele eespool omistatud tähenduses.
IV
61. Üldkogu juhib tähelepanu, et lisaks eespool käsitletud, 1. oktoobril 2014 jõustunud tasude ja kulude korrale on advokatuuri juhatus RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi alusel alates selle vastuvõtmisest kehtestanud ka teisi analoogseid, riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluseid, maksmise korda ja määrasid ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatust ja korda puudutavaid akte. Tuginedes advokatuuri koduleheküljel avaldatud, RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud riigi õigusabi tasusid ja kulusid reguleerivate õigusaktide päistes esitatud kinnitamis- ja muutmismärgetele ning õigusakti teooriale, on üldkogu meelest võimalik asuda seisukohale, et alates vaidlusaluse volitusnormi jõustumisest 1. jaanuaril 2010 kuni käesolevas asjas asjassepuutuva korra jõustumiseni 1. oktoobril 2014 on kehtinud vähemalt kolm õiguslikult eraldiseisvat, advokatuuri juhatuse RÕS § 21 lg 3 alusel antud akti. Need aktid on järgmised.
61.1. Eesti Advokatuuri juhatuse 15. detsembri 2009. a otsusega kinnitatud ning 9. veebruari 2010. a, 15. juuni 2010. a, 13. detsembri 2011. a, 14. juuni 2012. a, 11. detsembri 2012. a, 19. veebruari 2013. a, 16. aprilli 2013. a ja 18. juuni 2013. a otsustega muudetud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord” (edaspidi ka kord nr 1). See kord hakkas kehtima 1. jaanuaril 2010 ning kaotas kehtivuse uue korra kehtima hakkamise tõttu 1. jaanuaril 2014.
61.2. Eesti Advokatuuri juhatuse 26. novembri 2013. a otsusega kinnitatud ning 25. veebruari 2014. a ja 5. augusti 2014. a otsustega muudetud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise alused, maksmise kord ja tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatus ja kord” (edaspidi ka kord nr 2), mis hakkas kehtima 1. jaanuaril 2014 ning kaotas kehtivuse 1. septembril 2014. Nimelt tunnistas justiitsminister oma 11. augusti 2014. a käskkirjaga nr 72 korra nr 2 AdvS § 4 alusel kehtetuks alates 1. septembrist 2014 ning kohustas advokatuuri juhatust kehtestama korda muudetud kujul hiljemalt 1. septembril 2014. AdvS § 4 lg 1 p 1 sätestab, et järelevalve teostamisel riigi õigusabi korraldamise üle ning riigi õigusabi jaoks eraldatud rahaliste vahendite kasutamise üle tunnistab valdkonna eest vastutav minister seaduse või määrusega vastuolus oleva advokatuuriorgani õigusakti osaliselt või täielikult kehtetuks.
61.3. Eesti Advokatuuri juhatuse 15. augusti 2014. a otsusega kinnitatud „Riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise ajutised alused, maksmise ajutine kord ja ajutised tasumäärad ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ajutine ulatus ja ajutine kord” (edaspidi ka ajutine kord), mis kujutab endast justiitsministri käskkirjaga nr 72 kehtetuks tunnistatud korda muutmata kujul. Ajutine kord hakkas kehtima 1. septembril 2014. Oma käskkirjaga nr 77 tunnistas justiitsminister 1. septembril 2014 ajutise korra kehtetuks alates 10. septembrist 2014 ning kohustas advokatuuri juhatust kehtestama korda muudetud kujul hiljemalt 10. septembril 2014. Ajutine kord kaotas kehtivuse 10. septembril 2014. Advokatuur esitas 4. septembril 2014 halduskohtule kaebuse justiitsministri käskkirjade nr 72 ja 77 peale, käesoleva kohtuotsuse tegemise ajal menetlus ringkonnakohtus jätkub.
61.4. Ajavahemiku 10.-30. september 2014 kohta märgib üldkogu, et ehkki sel perioodil ei reguleerinud riigi õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluseid, maksmise korda ja määrasid ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatust ja korda ükski advokatuuri juhatuse õigusakt, tuleb õiguslünga ületamiseks sel ajavahemikul tehtud toimingute osas kohaldada vajadusel analoogia korras korda nr 1.
62. Nagu eespool (vt otsuse punkt 39) märgitud, on volitusnormi põhiseaduse vastasuse korral põhiseaduse vastane ka selle alusel antud akt. Seetõttu ning vajadusest vältida potentsiaalseid, käesolevas kohtuasjas lahendatuga sarnaseid vaidlusi formaalselt põhiseadusevastase volitusnormi alusel antud (kehtetute) kordade põhiseaduspärasuse üle, tunnistab üldkogu põhiseaduse vastaseks ka kõik ülejäänud RÕS § 21 lg-s 3 sisalduva volitusnormi alusel antud, otsuse punktis 61 loetletud korrad.
V
63. PSJKS § 58 lg 3 võimaldab Riigikohtul lükata akti või selle sätte põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistamise otsuse jõustumise edasi kuni kuus kuud. Üldkogu leiab, et kui käesolev otsus jõustuks tervikuna selle kuulutamisest (nagu näeb ette PSJKS § 58 lg 2), ei oleks enam võimalik määrata riigi õigusabi tasusid ja kulusid ning riigi õigusabi korras määratud esindajate tasude maksmisel ja kulude hüvitamisel tekiks vastava korra puudumise tõttu ebaselgus. Tasude ja kulude korra puudumine võiks tuua kaasa mh olukorra, kus esindajate tasusid hakatakse nõudma lepingulistele esindajatele makstava turuhinna alusel, mis on eelduslikult oluliselt kõrgem advokatuuri juhatuse otsustega kinnitatud kordades ettenähtust. See tähendaks omakorda, et riigieelarvest eraldatud vahendid riigi õigusabi tasu maksmiseks ammenduks väga kiiresti.
64. Selleks, et vältida tasude ja kulude määramise osas ebaselgust ajavahemikul, mis kulub pädeval organil põhiseaduse nõuetele vastava regulatsiooni kehtestamiseks, peab üldkogu põhjendatuks lükata otsuse jõustumine edasi kõikide eespool käsitletud tasude ja kulude kordade ning nende aluseks oleva volitusnormi vastavas osas, v.a tasude ja kulude kordade punktide 51-54 osas ja nende aluseks oleva volitusnormi vastavas osas ning tasude ja kulude kordade lisade nende punktide osas, mis sisaldavad käesolevas asjas asjassepuutuva tasude ja kulude korra punktides 51-54 sätestatutega identseid sätteid.
65. Nimelt on advokatuuri juhatus otsustanud reguleerida õigusabi osutamise eest makstava tasu arvestamise aluseid, maksmise korda ja määrasid ning riigi õigusabi osutamisega kaasnevate kulude hüvitamise ulatust ja korda haldus- ja halduskohtumenetluses ning rahvusvahelise kaitse menetluses ja sellele järgnevas halduskohtumenetluses tasude ja kulude kordade lisades. Nii on advokatuuri juhatus 5. augusti 2014. a otsusega muutnud korda nr 2, lisades sellele lisa 1 „Esindaja tasumäärad halduskohtumenetluses ja haldusmenetluses” ning 15. septembri 2015. a otsusega kuni käesoleva otsuse jõustumiseni kehtivat tasude ja kulude korda, lisades sellele lisa 2 „Esindaja tasumäärad rahvusvahelise kaitse menetluses ja sellele järgnevas halduskohtumenetluses”. Kuni käesoleva otsuse jõustumiseni kehtiva tasude ja kulude korra punktide 51-54 reguleerimiseset käsitlevad vastavalt lisa 1 punktid 16-19 ning lisa 2 punktid 19-22. Üldkogu peab eelnimetatud lisades sisalduvaid õigusnorme tasude ja kulude kordade lahutamatuks osaks, käsitledes neid käesolevas otsuses eraldi üksnes praktilistel, eelkõige advokatuuri juhatuse normitehnilistest valikutest johtuvatel põhjustel ja suurema õigusselguse tagamiseks.
66. Üldkogu lükkab PSJKS § 58 lg 3 alusel käesoleva otsuse jõustumise otsuse p-s 64 nimetatud ulatuses edasi kuue kuu võrra.
67. Üldkogu ei pea vajalikuks lükata otsuse jõustumist edasi ühegi RÕS § 21 lg 3 alusel kehtestatud tasude ja kulude korra punktide 51-54 ning nende lisade punktide 16-19 (lisa 1) ja 19-22 (lisa 2) osas ja nende kehtestamise aluseks oleva volitusnormi vastavas ulatuses. Seetõttu tuleb kuni põhiseaduse nõuetele vastava regulatsiooni kehtestamiseni kulud, mis kuulunuks hüvitamisele nende punktide järgi, kindlaks määrata RÕS alusel, kohaldades vajadusel analoogiat (vt sõidukulude kohta käesoleva otsuse VI osa).
68. Üldkogu juhib seadusandja tähelepanu ka RÕS § 22 lg-le 6, mille järgi määratakse riigi õigusabi tasu suurus ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatus kindlaks RÕS § 21 lg 3 alusel antud tasude ja kulude korra alusel, mis „kehtis vastava tasu maksmise või kulu hüvitamise aluseks oleva toimingu tegemise ajal, kui advokatuuri juhatus ei ole kehtestanud teisiti”. Kuna pärast Riigikohtu otsuse täielikku jõustumist ei ole RÕS § 22 lg-t 6 enam võimalik kohaldada, peab seadusandja lahendama ka küsimuse, millistest normidest peab selleks hetkeks lahendamata riigi õigusabi asjades menetluskulude kindlaksmääramisel lähtuma.
VI
69. Üldkogu leiab eespool märgitust tulenevalt, et määruskaebus tuleb TsMS § 701 lg 3 alusel osaliselt rahuldada ning ringkonnakohtu määrus tühistada osas, milles ringkonnakohus jättis rahuldamata vandeadvokaat V. Viiloli esitatud taotluse sõidukulu hüvitamise osas. Tühistatud osas tuleb teha uus määrus, millega rahuldada taotlus sõidukulu hüvitamise osas osaliselt ning määrata OÜ-le V. Viiloli Advokaadibüroo vandeadvokaat V. Viiloli poolt tsiviilasjas riigi õigusabi osutamisega kaasneva sõidukulu suuruseks 36 eurot, mis sisaldab käibemaksu.
70. Kuna üldkogu tunnistab RÕS § 21 lg 3 ning selle alusel advokatuuri juhatuse kehtestatud tasude ja kulude korrad põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks ning lükkab otsuse jõustumise osaliselt edasi, kuid mitte tasude ja kulude kordade p-de 51–54 osas, ei saa neid punkte praeguse asja lahendamisel kohaldada. Selle asemel tuleb lähtuda eelkõige riigi õigusabi seadusest, rakendades vajadusel asja lahendamiseks analoogiat või muid õiguslünga ületamise viise.
71. RÕS § 22 lg 1 p 4 järgi esitab advokaat riigi õigusabi tasu suuruse ja riigi õigusabi kulude hüvitamise ulatuse kindlaksmääramiseks riigi õigusabi andmise otsustanud kohtule, uurimisasutusele või prokuratuurile taotluse, milles märgitakse mh põhjendused riigi õigusabi osutamisele kulutatud aja, tehtud toimingute ja kantud kulude vajalikkuse ja põhjendatuse kohta. RÕS § 22 lg 2 kohaselt lisab advokaat või advokaadibüroo pidaja taotlusele kulude kandmist tõendavad dokumendid, kui kohtul, uurimisasutusel või prokuratuuril ei ole võimalik kulude kandmist kontrollida elektroonilisel teel. RÕS § 22 lg 7 esimesest lausest tulenevalt kontrollib riigi õigusabi andmise otsustanud kohus advokaadi esitatava taotluse õigsust ja põhjendatust ning määrab advokaadi taotluse alusel mh kindlaks riigi õigusabi osutamisel kantud vajalikud hüvitamisele kuuluvad kulud. RÕS § 22 lg 7 kolmandast lausest tulenevalt võib kohus eelneva kindlaksmääramiseks nõuda advokaadilt lisaselgitusi või -dokumente.
72. RÕS § 22 lg-test 2 ja 7 nähtub, et riigi õigusabi kulude hüvitamiseks tuleb sõidukulude kandmist tõendavad dokumendid esitada, kui see on võimalik, kuid sätestatud ei ole kulude hüvitamisest keeldumise alust dokumentide esitamata jätmise korral. Samuti on kohtul võimalik nõuda lisaselgitusi või -dokumente. Seega võib juhul, kui kuludokumente pole mingi asjaolu tõendamiseks võimalik esitada, tõendada asjaolu ka muul menetluses lubatud viisil. Üldkogu hinnangul ei ole praeguses asjas põhjust kahelda taotluse esitaja taotlusest nähtuvas asjaolus, et ta sõitis ringkonnakohtu istungile autoga.
73. Tsiviilasjas sõiduauto kasutamise tõendatuks lugemise tõttu tuleb järgmiseks leida määr, millega hüvitada tekkinud sõidukulud. Kuna kohaldada ei ole võimalik põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistatud tasude ja kulude korra punkte 52 ja 54, lahendab üldkogu sõidukulude hüvitamise analoogia alusel.
74. Üldkogu peab põhjendatuks lähtuda sõiduauto kasutamise kulude suuruse määramisel Vabariigi Valitsuse 14. juuli 2006. a määruse nr 164 („Teenistus-, töö- või ametiülesannete täitmisel isikliku sõiduauto kasutamise kohta arvestuse pidamise ja hüvitise maksmise kord”, mis kehtis ka ringkonnakohtu istungi toimumise ajal 11. novembril 2014) §-s 5 kehtestatud hüvitise piirmäärast kuni 0,3 eurot ühe sõidetud kilomeetri kohta, mida makstakse isikule isikliku sõiduauto kasutamise korral teenistus-, töö- või ametiülesannete täitmisel. Kuna RÕS § 21 lg 2 kohaselt on riigi õigusabi kulud vajalikud kulud, mida on kandnud kas advokaat või advokaadibüroo pidaja advokaadi poolt riigi õigusabi osutamise tõttu, on analoogia alusel hüvitatavad ka need sõidukulud, mida on kandnud advokaadibüroo pidaja.
75. Üldkogu leiab eespool viidatud Vabariigi Valitsuse 14. juuli 2006. a määruse § 5 analoogia alusel kohaldades, et hüvitatavate sõidukulude suurus on praegusel juhul 30 eurot, millele lisandub käibemaks 6 eurot. Selline kulu vastab eelduslikule tegelikule kulule, mis tekkis 2014. a novembris keskmise sõiduauto kasutamisel marsruudil Tallinn-Tartu-Tallinn (372 km).
76. Üldkogu juhib tähelepanu ka asjaolule, et riigi õigusabi osutamisega tekkinud kulude hüvitamise korra uuel kehtestamisel tuleks lähtuda sellest, et hüvitamisele kuuluksid vaid tegelikult tekkinud kulud. Näiteks põhiseaduse vastaseks ja kehtetuks tunnistatud korra p 54 võimaldas hüvitada kulud, mis olid eelduslikult kordades suuremad kui tegelikud sõidukulud.
77. Kuna määruskaebus rahuldatakse osaliselt, tuleb TsMS § 149 lg 4 esimese lause järgi määruskaebuselt tasutud kautsjon tagastada.
Priit Pikamäe, Tõnu Anton, Peeter Jerofejev, Henn Jõks, Eerik Kergandberg, Hannes Kiris, Lea Kivi, Indrek Koolmeister, Ants Kull, Villu Kõve, Saale Laos, Viive Ligi, Jaak Luik, Jüri Põld, Paavo Randma, Malle Seppik, Tambet Tampuu
